放開“單獨二胎”是一個歷史性的調整。對於這個調整，專家稱下一步將會全面放開二胎，直至徹底取消生育限制爲止。
“單獨二孩”破局
放開“單獨二孩”是一個歷史性調整，卻無法解決獨生子女政策的根本性問題，更值得期待的是全面開放二胎，直至徹底取消生育限制
聽到“單獨二孩”放開的消息，6歲女孩的父親鄧飛開始約束飲食，調整作息，爲生育第二個孩子積極做準備。雖然北京何時放開還未可知，但他說：“先準備着再說。”
計生政策調整的靴子終於在十八屆三中全會後落地，會上通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出，“啓動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。
這項被稱爲“單獨二孩”的政策醞釀經年，直到2013年8月，國家衛生計生委仍表示，政策是否放開正在研究中。
國家衛生計生委專家委員會委員、中國人民大學社會與人口學院教授翟振武透露，“單獨二孩”的決策經歷國務院常務會議、國務院專題會議、政治局常委會、政治局全體會議討論，最後才拍板決定，“這屬於比較重大的計生政策調整”。
雖然《決定》仍然表示 “堅持計劃生育的基本國策”，國家衛生計生委亦不斷強調這只是對計生政策的“逐步調整完善”，但外界普遍認爲這是中國計生政策調整大門開啓的第一步。“全面二孩肯定是方向。”翟振武說。
必然的選擇
近些年來，關於人口政策調整的呼聲不絕於耳，這源於中國人口形勢的變化。
人口數量、素質、結構、分佈等問題正成爲影響中國可持續發展的重要因素。
國際上通常使用總和生育率(平均每位婦女一生生育孩子的數量)，來描述一個國家的生育水平。總和生育率2.1爲世代更替水平，代表其新生人口正好彌補上一代人的數量。
據翟振武介紹，中國的生育率曾經高達7左右，人口增長率高達2.5%。經過多年的計劃計生政策，上世紀90年代以來，總和生育率下降到2.1以下。
至今，中國總和生育率降至世代更替水平以下已有20多年，並已接近1.5的超低生育水平。國家衛生計生委最新公佈的數據顯示，目前，中國婦女總和生育率爲1.5-1.6。
而聯合國[微博]發佈的報告《世界人口展望2012》則測算出，中國2005年-2010年、2010年-2015年的總和生育率分別爲1.63和1.66。
2011年，中國15歲-49歲育齡婦女人數達到3.8億人的峯值，20歲-29歲生育旺盛期婦女人數達到1.1億人的“小高峯”，之後趨於減少。
育齡婦女結構的變化，加上人口老齡化的影響，使人口自然增長率不斷下降。
生育率下降導致的人口結構性問題凸顯，首先表現爲勞動年齡人口供給減少。
2012年，中國15歲-59歲勞動年齡人口爲9.37億，比上年末減少345萬。學者測算，隨着時間的推移，勞動力總量會不斷減少，2023年後將快速下降。
如今，中國是世界上人口老齡化速度最快的國家之一。測算顯示，2012年，60歲以上人口占總人口的14.3%，2030年將達25%左右，預計到2050年左右，老年人口會達到4.4億人左右的峯值，約佔總人口的三分之一。
1994年以來，中國出生人口男女性別比一直高於115，2004年高達121.2。2009年以來，出生人口性別比有所下降，但仍嚴重偏離正常範圍，2012年仍高達117.7，爲世界之最。
由於人口結構的變化，家庭的規模也不斷縮減，傳統功能呈弱化趨勢。獨居老人和獨生子女家庭比例有所升高。根據原衛生部發布的《2010中國衛生 統計年鑑》顯示，15歲至30歲年齡段的每10萬人的死亡率至少爲40人，由此估計，中國每年這一年齡段的獨生子女死亡人數至少爲7.6萬人，這意味着每 年約有7.6萬個家庭成爲“失獨家庭”，這已成爲顯性的社會問題。
人口的變化會全面影響國家的經濟社會發展。翟振武表示，在國家人口發展戰略的研究中，曾經提出未來一段時間，總和生育率保持在1.8左右爲宜，過高或過低都不利於中國經濟社會長期健康發展。
最穩妥的調整
本輪計生政策調整，早在2007年即開始醞釀，並於2009年正式提上日程。
在2010年初的全國人口計生工作會議上，就提出了“十二五”期間，“穩妥開展實行‘夫妻一方爲獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作”。此後數年間，一度有多種方案進入討論。
方案之一爲分區域推進普遍兩孩政策，首先在實行一孩政策的地區推行。國家衛生計生委否定了這一建議，認爲會導致出生人口大幅波動，總和生育率短期內反彈到更替水平以上，出現比較嚴重的出生堆積，給各項基本公共服務帶來很大壓力。
方案之二爲“二孩晚育軟着陸”，即在適當晚育加間隔的前提下，普遍允許城鄉所有35歲及以下的夫婦生育二孩。國家衛生計生委認爲，這一方案以年 齡作爲界限，缺乏合理性，不宜被公衆接受;同時，在全國多數省份已取消生育間隔的情況下，再恢復難度會很大;一旦管理失控，極易造成生育堆積。
第三種方案是繼續堅持現行計生政策。也有專家認爲，應堅持現行計生政策，到全國人口總量達到峯值後、年出生人口數下降到1200萬人上下時，再 由各地根據實際調整完善計生政策。還有觀點主張進一步收緊計生政策，其理由是中國人口總量過多，資源和生態環境不允許每年新增幾百萬人口，應嚴格實行一對 夫婦生育一個孩子。這些意見與當前的人口形勢判斷相悖，也遭到了否定。
最終，“單獨二孩”政策成爲唯一選項。國家衛生計生委副主任王培安表示，“單獨二孩”保持了政策連續性，也體現了漸進性。
此前，全國各省市都放開了“雙獨二胎”政策，遼寧、吉林、天津等七省市農村已實施“單獨二孩”政策，具有實踐基礎。
這一方案也得到人口學界的普遍認同，首先實施“單獨二孩”政策，可以保持生育水平的總體穩定，爲下一步調整完善計生政策創造條件。
據《財經》記者瞭解，2010年11月初，“單獨二孩”實施方案已經成形，並由當時的國家人口計生委提交至國務院。此方案中，最早設計了“三步 走”策略：2011年，浙江等五省首批試點;其後，開放北京、上海、天津等六個省份;其他省份則爲第三批。最終在“十二五”期內，實現全國全部放開“單獨 二胎”政策。
當時，各方皆預測，在第六次全國人口普查主要數據出爐之時，即爲政策實施之日。然而事與願違，“六普”之後仍是波瀾不驚，這一等又是三年。
在十八屆三中全會作出實施“單獨二孩”的決定之後，11月16日，國家衛生計生委有關負責人接受新華社採訪時表示，新政策由各地依據人口與計劃生育法，經省級人大修訂地方條例或作出規定後組織實施，全國不設統一的時間表，由各省份根據實際情況，確定具體時間。
這意味着，最早方案中的“三步走”步驟被掠過，具體的實施權交給了地方。
影響幾何?
“單獨二孩”可謂中國計生政策調整邁出的實質一步，會對中國的人口結構帶來影響，但這個影響並不算大。
據翟振武測算，“單獨二孩”政策將會使中國的總和生育率有一個相對顯著的回升，在今後幾年回升可能比較快，最高點可能超過1.8，但累計效應釋放後，生育率會在1.6-1.7左右波動，這與總和生育率保持在1.8左右的適宜水平較爲接近。
根據中國人民大學社會轉型與社會治理協同創新中心運用大數據方式進行的網絡數據分析，60.5%的人選擇會生二胎，27.2%的人選擇“不會”，12.2%的人表示“沒想好”。這與翟振武的調研推測相仿：60%到70%的“單獨”夫婦有生育二孩計劃。
翟振武進一步測算，“單獨”夫婦生第二個孩子一般會選擇在四年至五年內，分年來看的話，第一年可能有100萬人，第二年150萬人，第三年達到高峯250萬人，第四年又下降到200萬人，呈曲線波動，累計多出生人數爲1000多萬人。
而據南開大學人口與發展研究所教授原新估算， “單獨二孩”將使得總人口在2030年達到14.53億人，峯值時間推遲四年，峯值人口增加1500萬人，2050年總人口爲13.85億人，比現行生育率下至少增加5000萬人。
原新認爲，調整計生政策，雖然只會影響2074年以後的老年人口總量，但是將對未來緩解人口年齡結構會起到一定作用。2030年會使老齡化水平從24.1%降到23.8%，2050年從34.1%降到32.8%，2100年從39.6%降到34.3%。
這意味着，“單獨二孩”對於近中期的人口老齡化有微弱的緩解作用，但對遠期的人口老齡化有顯著的緩解作用。
計生政策的調整，也能適當增加勞動年齡人口數量。
測算顯示，調整計生政策後的15年，勞動年齡人口規模開始增加，2030年15歲-59歲勞動年齡人口數量會從8.75億人增加到8.77億人，2050年從7億人增加到7.26億人。
不過，翟振武指出，“單獨二孩”政策雖對15年後勞動力有所補充，但仍改變不了中國勞動力逐漸萎縮的趨勢，只是萎縮得慢一點。“勞動力豐富的時代已經漸行漸遠。除非一對夫婦生四五個孩子，但那是不可能的。”
翟振武說：“解決這個問題不要期望值太高，辦法只有提高全要素生產率，發達國家全部勞動力的總合只有7.7億人，比我們還少1.6億人，人家創造40萬億美元，我們才8萬億美元，最終還是要轉變經濟生產方式。”
原新認爲，在自然生育狀態下，多生是達到出生人口性別平衡的唯一手段。“單獨二孩”可以適度多生，出生人口性別比一定會下降。按照概率計算，在 沒有性別選擇的情況下，如果一個家庭只想生一個孩子，且要滿足95%的家庭生育的是男孩，平均需要生育1.9次-1.93次;如果一個家庭只想生兩個孩 子，且要滿足95%的家庭能夠得到一個男孩，平均需要生育2.94次。但是，原新也承認，僅靠“單獨二孩”不大可能使出生人口性別比恢復正常。
“單獨二孩”還將在政策上終止“4-2-1”的家庭結構，取而代之的是“4-2-2”，這緩解了中國家庭的代際結構，增加了家庭人力資源。“單獨二孩與現行計生政策比較，利遠大於弊。”原新說。
期待更徹底的改革
據國家衛生計生委內部人士透露，此前計生政策之所以遲遲未見調整，主要的阻力在於地方主要領導，尤其是人口大省的主要領導擔心人口反彈。因此將具體實施的權力交給地方，有人擔心，可能會使政策打折扣。
但是翟振武認爲這種擔心並無根據，“地方擔心的是全面放開生育，‘單獨二孩’的衝擊並不大，不會有太多阻力。”
翟振武認爲，“單獨二孩”對城市的影響比農村大，因爲農村獨生子女比較少;對東部地區的影響比對西部大，“新疆、青海原來就允許生兩個孩子，今後北京、上海的生育空間會比較大”。
生育空間大，並不等於實際生育率會提高，它還要取決於生育意願。
北京市長期保持低生育水平，連續18年總和生育率在1左右，根據翟振武的調查，“單獨二孩”之後，北京符合條件的家庭生育意願平均約爲1.3個 孩子。上海市人口部門2012年進行的抽樣調查也顯示，該市符合二孩政策的家庭實際生育並不多，上海戶籍80後家庭的平均生育意願爲1.2個孩子，這些家 庭中約有80%是“雙獨”家庭。
從全國看，不劃統一的時間表更使得生育扎堆出現的可能性變小，所以對人口反彈的擔憂不會成爲政策落地的阻礙。
北京市人口計生委相關負責人已透露，北京市將積極落實相關政策措施，等到2014年市人大修改《北京市人口與計劃生育條例》之後正式實施。上海市衛生計生委官方也做出了類似表態。
復旦大學社會發展與公共政策學院教授王豐表示，“單獨二孩”政策是一個“歷史性的動作”，意味着獨生子女政策將要退出歷史舞臺，“‘單獨二孩’是朝這個方向邁出的重要一步”。
但是王豐也表示，開放“單獨二孩”並沒有解決獨生子女政策的根本問題——如果結婚的雙方不是一方獨生子女，仍然只能生一個，“還在製造獨生子女家庭”。
“這個政策也很不公平，父母親過去的選擇和行爲決定了今天子女本身的生育權利。”王豐主張，從更有效地緩解老齡化、維持人口紅利的角度，應當儘早的全面開放二胎，直到徹底取消生育限制。
翟振武也認爲，“按照‘單獨二孩’的政策，符合條件的夫婦如果生了兩個孩子，等孩子長大了卻只能生育一個孩子，人口結構將會變成怪異的“葫蘆型”，必定難以持續。”
因此，“單獨二孩”註定只是一個過渡，全面放開二胎則應該是下一步的計生改革方向。
